Balance y arqueo del Estado

Se nos pide un balance de los primeros seis meses de actividad legislativa. Entonces pensamos en un arqueo del cuerpo del Estado, en todas sus formas posibles, tanto como recuento, cotejo de lo sucedido en este breve (brevísimo) tiempo, tanto como curvatura del Estado, la manera en que éste se flexiona, se curva por flujos políticos, abigarramiento y transitoriedad. Repensar la Legitimidad Legislativa. El Preámbulo de la Constitución Política del Estado (CPE) invoca el reto histórico de construir “colectivamente” el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. Un cometido que no tendría mayores barreras si asumiéramos que es la propia sociedad plural y compleja, los actores políticos y sociales los que deben (debemos) promover el respeto e igualdad entre todos y la coexistencia pacífica de múltiples culturas y modelos civilizatorios a partir de concebir al Estado como ese campo de lucha 1, como ese espacio nunca de cierre sino de múltiples aperturas 2. Pero, si este fuera el entendimiento colectivo, la aprobación de las leyes “estructurales” del nuevo Estado al seno de la Asamblea Plurinacional no necesitaría convertirse en una maratón legislativa contra reloj, pudo haber sido un auspicioso espacio para abrir diálogos culturales, debates transcríticos, políticos y sociales para armonizar (complejizar y democratizar) este emprendimiento, y de esta manera sedimentar un estado integral 3. Esta dinámica podría aliviar la engorrosa tarea de traducir los consensos a normas jurídicas, práctica tradicionalmente encargada únicamente a juristas de larga tradición positivista que repiten el dura lex sed lex 4 y que encarnan la velocidad del monismo jurídico, que clausura al pluralismo, a lo plurinacional comunitario y que se encuentra en las maneras de prorrogar el habitus jurídico, en tanto praxis conservadora de los abogados. Las leyes acabarán aprobadas todas por dos tercios de votos en ambas cámaras de la Asamblea Legislativa Plurinacional, con un sello de legitimidad política que podrá invocarse como la garantía de consenso popular, derivado básicamente de la suma o resultado aritmético de los votos de diputados y senadores, una aplastante mayoría que, a su vez, representa la legitimidad del último proceso electoral, la suma total de la representación ciudadana. Pero esta “legitimidad” parece saber a poco, o por lo menos contrasta con los apuros y formas de administrarla. En efecto, las nuevas modalidades de participación ciudadana, muchas previstas en la misma CPE, generan nuevas posibilidades de legitimación que van en contrapunto con aquella que nace únicamente del pueblo elector 5, esta son, entre otras: el ejercicio del poder público que emana del pueblo; el control social y participación ciudadana en la gestión pública; la elección de jueces; los pluralismos, etc. Pierre Rosanvallon, en su reciente libro La legitimidad democrática 6, sostiene que pueden haber varias maneras de actuar o hablar “en nombre de la sociedad” y de ser representativo, y define tres nuevas legitimidades: Imparcialidad, Reflexividad y Proximidad que bien vale la pena contrastar con el proceso boliviano. La legitimidad de la Imparcialidad tiene relación con la demanda social de determinadas instituciones o el ejercicio de poder público que garantiza el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes al margen de los intereses partidarios. La manipulación y el montaje y desmontaje de la institucionalidad por la clase política de turno fue y es manifiesta con ejemplos penosos: una judicatura y ministerio público conformado irregularmente a título de emergencias y transiciones, muy funcional a regímenes de criminalización política; autoridades del control gubernamental como la Contraloría General del Estado designadas precaria y políticamente; provisionalidad de la mayoría de los cargos jerárquicos del sector público, desde entidades productivas como YPFB, hasta personal de apoyo. Si bien la legitimidad electoral de la mayoría tiene sustento en el reconocimiento popular, la imparcialidad tiene relación más bien con un reconocimiento inverso, en una generalidad que se funda en que nadie, ni el más popular puede beneficiarse por una ventaja o privilegio en el ejercicio de determinadas funciones de poder público. La imparcialidad no supone que el Estado no sea activo (como reflujo del poder político democrático, distinto del poder partidario), sino que en tanto campo de lucha, genera un encuentro histórico del diálogo entre fuerzas vivas de la sociedad, culturas, modelos civilizatorios, que evita cancelar o clausurar el debate o excluir, vetar o borrar a algún agente (sea político o no). La legitimidad reflexiva tiene relación con la tradicional crítica a los parlamentos o entes legislativos en tanto éstos no reflejan adecuadamente los intereses de sus representados o son absorbidos rápidamente por los partidos gobernantes y se tornan en rodillos poderosos. La democracia encontró algunos mecanismos para mitigar esta práctica que afecta el imaginario democrático, entre otros, por ejemplo, se estableció el control judicial sobre los actos de la administración y el control de la constitucionalidad, asimismo se establece hoy el reto del control social que, adecuadamente establecido, puede coadyuvar con esta praxis de reflexiva. Esta capacidad de espacios reflexivos en los que pueda contrastarse la actuación política con el ordenamiento jurídico ha sido también desmantelada, principalmente con la crisis del Tribunal Constitucional que provocó su cierre e inoperancia del control de constitucionalidad en detrimento de la vigencia efectiva de la propia CPE, y también con la corporativización de un posible control social. La legitimidad de proximidad está vinculada a una vocación ciudadana frente a sus gobernantes, de mayor participación, de ser oídos, que sus aspiraciones o proyectos puedan considerarse y atenderse, sentir que cuentan pese a sus diferencias, más allá de sus votos en el proceso electoral. La proximidad en la política exige entonces una mayor presencia de los elegidos con sus comunidades, responder a ellos y no solo al partido gobernante u opositor. La nueva legislación secundaria todavía arrastra seculares modelos de distanciamiento entre el poder público y el ciudadano, nos referimos por ejemplo al alto porcentaje de procesos judiciales que deben tramitarse en única instancia y sin recurso ulterior ante los Tribunales Supremo, Agroambiental y Constitucional que obliga a los ciudadanos a trasladarse hasta Sucre a tramitarlos, sin que en su departamento o entidad territorial autónoma exista un espacio para hacerlo. En suma se trata de establecer una relación fructífera entre gobernantes y gobernados en la que nadie se apropia, toma o manda el poder, mas bien todos lo redefinen para que funcione mejor, es una manera de concebir otra forma de lo público, con un acercamiento al proyecto comunitario de Estado. La democracia ya no se agota con los resultados electorales, comienza con ellos. En el fondo de esta falta o ausencia de otras formas de legitimidad se encuentra la velocidad del monismo jurídico, que vuelve a instrumentalizar al Estado en desmedro de la sociedad plural y compleja que habita en Bolivia. El monismo jurídico de larga tradición en nuestros juristas se convierte en uno de los obstáculos que aún no logra sortear la política democrática boliviana. La necesidad de que sea la sociedad plural boliviana la que construya el Estado y no el Estado el que construya a la sociedad, es una de las tensiones que aún no se resuelven en el diseño de las cinco primeras leyes sancionadas por la Asamblea Legislativa que no responde aún a su condición de plurinacionalidad. Justicia Administrativa: un déficit transversal La CPE reconfiguró las competencias y atribuciones del Órgano Judicial, entre otras, eliminó la jurisdicción contencioso administrativa hasta entonces a cargo de la Corte Suprema de Justicia y los tribunales ordinarios distribuidos en la República. La nueva Ley del Órgano Judicial ha mantenido este vacío normativo y se ha restringido, en norma transitoria, a disponer que los juzgados y salas en materia administrativa, coactiva, tributaria y fiscal, continúen en ejercicio de sus competencias hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción “especializada”. No deja de llamar la atención la desatención, primero por la Asamblea Constituyente y luego por la Asamblea Legislativa, del desarrollo de la justicia administrativa, aquella que arbitra las contenciones entre los particulares y el Estado y entre las entidades de sector público. Esta jurisdicción no fue precisamente objeto de predilección e interés de los regímenes centralistas del pasado. En términos generales, el Derecho Administrativo, sólo tenía y aun mantiene en gran medida, el referente de las jurisdicciones a disposición del Estado, como sujeto legitimado para demandar al ciudadano en materia de tributos, aportes a la seguridad social, pliegos de cargo u otros, mas no a la inversa, aquel espacio en el que el ciudadano pueda reclamar a la agencia pública por sus derechos como administrado, sin necesidad de acudir a recursos extraordinarios de carácter constitucional o reclamo corporativo. Fue durante el último tiempo democrático cuando su utilización y desarrollo cobra mayor importancia, el empoderamiento de los derechos ciudadanos frente al municipio, las agencias públicas reguladoras de servicios públicos y el Estado en general, convierten al Derecho Administrativo en un espacio de atención fundamental, es muy revelador que la jurisdicción que mayor crecimiento tuvo en los últimos años de actividad de la Corte Suprema haya sido precisamente la jurisdicción contenciosa, o que un alto porcentaje de amparos constitucionales presentados ante el Tribunal Constitucional tengan relación con la impugnación a los actos de la Administración Pública. Si la CPE privilegia una mayor participación ciudadana, con inclusión y control social y surgen un nuevo esquema de agencias públicas resultantes del Estado Descentralizado y Autonómico, resulta desconcertante advertir que los legisladores mantuvieron la omisión legislativa en materia de Derecho Administrativo. El tratadista alemán Otto Mayer sostenía que “El Estado que no tienen para su administración una ley ni un derecho administrativo no es un Estado de Derecho”. Esta jurisdicción que resguarda la legalidad en el marco de una justicia independiente frente al poder público es, sin duda un referente crítico para cualquier Estado democrático, tiene relación con la funcionalidad de la gestión, la transparencia y el control, y los derechos ciudadanos. La Justicia administrativa en Bolivia merece un desarrollo correspondiente al nuevo modelo de Estado, la actuación administrativa de los cuatro órganos del poder público y de las nuevas autoridades de las entidades territoriales autónomas e incluso las autoridades indígena originario campesinas deben estar sometidas al escrutinio ciudadano frente al orden jurídico a través de mecanismos renovados, funcionales y accesibles, lo que puede contribuir a varios propósitos: dimensionar el uso proporcional de la jurisdicción constitucional, evitando el colapso del Tribunal Constitucional Plurinacional; la criminalización excesiva como solución a los males de la gestión pública; el uso irracional de la jurisdicción civil para resolver asuntos de orden administrativo, entre otros. La introducción del principio del “pluralismo jurídico” puede contribuir significativamente a repensar los alcances de la justicia del nuevo Estado, desconcentrado y autonómico. ¿Un Estado en Transición? El Estado, al igual que una figura, se tensa, se dobla, se flexiona, se arquea, sobre todo cuando se intenta (re) construir una nueva estructura estatal en la que se materialicen los distintos flujos, interrelaciones de un proceso histórico político, que a la vez siempre están en construcción. La construcción social del Estado, entendido como este flujo histórico político particular, se encuentra siempre con resistencias, con formas de tensionar el impulso del flujo histórico político referido, estas resistencias sólo pueden sostenerse en tanto pensemos que el Estado se encuentra en transición. La famosa frase de Gramsci “lo viejo no termina de morir y lo nuevo no termina de nacer” puede ser aplicado a este momento de transición: Un Estado Plurinacional Comunitario que se arriesga a sostener un Tribunal Constitucional (“plurinacional”) que no es parte del Órgano Judicial (y que en consecuencia sus miembros podrían ser revocados de su mandato conforme lo señala el artículo 240 de la CPE) y que posiblemente represente la ‘meca’ del monismo jurídico, en tensión, flexión y arqueo del pluralismo jurídico, institucional, político, cultural, económico y lingüístico que establece la CPE. Un Estado Plurinacional Comunitario que se arriesga a sostener un deslinde jurisdiccional que puede llevarnos a compartimientos estanco de la justicia indígena, en tensión, flexión y arqueo del referido pluralismo jurídico y con el derecho de las naciones y pueblos indígena originario campesinos a su justicia y a que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado, derecho aún ausente en el diseño de las cinco leyes y en los procesos de construcción de las mismas. Un Estado Plurinacional Comunitario, resultado de una condensación de fuerzas sociales, que en la praxis de la elaboración de la legislación secundaria extraña la lucha de fuerzas, de pactos y de horizontes compartidos por la ausencia de estas ‘otras formas de legitimidad’ expuestas anteriormente. Un Estado Plurinacional Comunitario, que visibilizó un nuevo constitucionalismo y un nuevo desarrollo ecológico, con nuevos derechos de la Naturaleza, la Pachamama, en tensión, flexión y arqueo con un modelo desarrollista capaz de dañar de muerte a parques como el Isiboro-Securé con la construcción de una carretera que obedece a las demandas de un modelo de desarrollo capitalista, el mismo que ha sido indagado hasta el cansancio en la Asamblea Constituyente y en cumbres como la de Cochabamba. Un diseño de Administración de Justicia que en vez de desjudicializar los conflictos, los judicializa aún más, convirtiendo al abogado en centro de la disputa, en el traductor, intérprete e impulsor honeroso del drama judicial, en tensión, flexión y arqueo de la demanda de una justicia pronta, desjudicializada, sin abogados, gratuita y más cercana a la gente, demandada en los debates de la Asamblea Constituyente y repetida hasta el cansancio por parte de una sociedad que observa en la administración de justicia un espacio de abuso y de pérdida de sus derechos 7. El Estado Plurinacional Comunitario está en construcción y lo nuevo aún no nace y lo viejo aun no muere, pero en estos seis meses de funcionamiento de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en este periodo de tiempo en el que no puede haber excusa alguna porque la población ha entregado, al MAS y al proceso de cambio, un cheque en blanco para realizar este Estado, en estos seis meses no se ha cristalizado lo que se demanda, no se cristalizado lo establecido en la Asamblea Constituyente. Es muy claro que lo viejo se resiste a morir. *    Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la UCB. **    Profesor de la materia de Metodología de la Investigación de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la UCB. 1    Es justamente Lenin quien teoriza acerca del rol del Estado en un proceso revolucionario. Para Lenin el Estado es un campo de lucha. Véase de Lenin: El Estado y la Revolución, se lo encuentra en varias ediciones. 2    La noción de poder constituyente no se agota, como piensan algunos juristas de larga y vieja tradición positivista, en la redacción de una Constitución, el poder constitu-yente se opone al gobierno limitado de las leyes, y se abre a la dinámica política y democrática, en tanto flujo complejo de la voluntad política. Para una mayor referencia al dinamismo en devenir del poder constituyente véase a Antonio Negri, 1994. El Poder Constituyente. España: Ed. Libertarias Prodhufi. 3    Un Estado no es solamente el cumplimiento de la ley, sino y ante todo el modo en que la sociedad, a partir de su acumulación de luchas históricas, construye el Estado. Esta relación orgánica y de hegemonía histórica es lo que Gramsci denomina Estado Integral. 4    Latinazgo jurídico que significa la ley es dura pero es la ley. 5    Debe anotarse que fue justamente la crisis de la democracia representativa de partidos, parte de la discursividad crítica de la refundación de un nuevo Estado Plurinacional Comunitario. 6    Rosanvallon, Pierre. 2009. La legitimidad democrática. Buenos Aires - Argentina: Ed. Manantial 7    Recordemos los adjetivos con los que el Presidente trata a los abogados (cuando por ejemplo los compara con plátanos), ¿no es acaso el comentario del Presidente la percepción simple de mucha de la población que tiene vérselas con una cultura jurídica corrupta? Nota : La Epoca