La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, quinta norma orgánica desde el nacimiento del Estado Plurinacional, está enfocada a iniciar con el proceso autonómico boliviano pese a ser objeto de polémica, protestas, medidas de presión; y luego de haber sido concertada con miembros de la oposición en 140 artículos de los 149 que contempla.
Carlos Romero, ministro de autonomías, relata las conclusiones del trabajo desarrollado en búsqueda de consensos con las diferentes regiones de Bolivia sobre la base del tema autonómico además de las implicaciones y desafíos de esta norma.
¿Qué implica la aprobación de la Ley Marco de Autonomías?
Carlos Romero (CR).- La aprobación de la ley de autonomías constituye un paso fundamental en la implementación de las autonomías en el país, dado que por un lado va a permitir marcar una ruta muy clara para la construcción de las autonomías indígenas y la autonomía regional. Por otro lado, también va a establecer una adecuada asignación de responsabilidades tanto a nivel central del Estado como a las autonomías en cuanto a la asignación de las competencias exclusivas nacionales, concurrentes y compartidas; también la Ley de Autonomías implica que se establecen un conjunto de mecanismos de coordinación en términos políticos, técnicos, programáticos, financieros y sectoriales, para facilitar una mejor compactación en el funcionamiento del Estado de tal manera que el nivel central y las autonomías funcionen de manera complementaria y solidaria, y que las nuevas relaciones entre el centro y la periferia operen en función de alianzas estratégicas basadas en iniciativas programáticas en iniciativas estratégicas de desarrollo.
La Ley de Autonomías marca una ruta y define los criterios para la construcción progresiva de un pacto fiscal, de tal manera que, en determinado momento se establezca una corresponsabilidad adecuada o una correspondencia entre las responsabilidades atribuidas a los distintos niveles de gobierno con relación a los recursos asignados.
¿De qué manera se ha trabajado para consensuar los temas que se han presentado como los más delicados, es decir régimen competencial; económico y estatutos autonómicos?
CR.- Sobre el tema competencial habían inicialmente algunas suspicacias tanto de parte de algunos departamentos, como de las autonomías indígenas con relación a la asignación de las competencias exclusivas, que normalmente en cualquier proceso de descentralización están sujetas a un procedimiento técnico de acreditación competencial que consiste en una previa evaluación de las capacidades institucionales y una asignación de responsabilidades que sea correspondiente a esas capacidades preestablecidas.
Pero bueno, el procedimiento podía ser discrecional o restrictivo por parte del nivel central del estado y en ese sentido lo que hemos hecho es aplicar la gradualidad, no a la asignación de competencias, sino a la asunción de las competencias; es decir la gradualidad no la regula el nivel central del Estado, sino más bien la regulan las propias autonomías en sus respectivos estatutos autonómicos.
La CPE establece un catálogo de competencias exclusivas para las autonomías departamentales, municipales e indígenas y son las propias autonomías que en sus estatutos o cartas orgánicas van a definir cuáles de estas competencias asumen desde un primer momento; habrán autonomías que por deficiencias institucionales no pueden asumir todas las competencias reconocidas en la Constitución, en ese caso el nivel central del Estado aplicando el principio de subsidiariedad va a definir por delegación que otra autonomía asuma la prestación de ese servicio o la asumirá finalmente como Estado Central para esos casos en que no hay la posibilidad de que asuma la plenitud de sus competencias. En los hechos, no estamos estableciendo ninguna condición, ningún requisito, ningún procedimiento previo para la transferencia de las competencias exclusivas, las pueden asumir directamente y lo definen en cada estatuto autonómico.
Con relación a las competencias exclusivas nacionales, lo que se ha hecho en esta Ley de Autonomías es dar un paso agigantado en el sentido de que son competencias que se refieren a determinados sectores tales como desarrollo rural, vivienda, transporte, obras públicas, hábitat, medio ambiente, educación, salud, en fin. La mayoría de estas competencias nacionales han sido establecidas en sus diferentes componentes y asignadas en forma de responsabilidades tanto a nivel central del Estado, como en las autonomías departamentales, municipales e indígenas.
Podíamos haber esperado que cada ley sectorial resuelva esta asignación competencial, o sea que sea la Ley del Servicio de Salud la que se encargue de descomponer los diferentes componentes del servicio y asignarlos a las diferentes entidades, pero hemos acelerado el proceso estableciendo esa asignación en esta Ley Marco de Autonomías. Han quedado algunas pendientes, por su complejidad, como el tema de educación, seguridad ciudadana, o en el caso de las relaciones internacionales, que ha sido derivada a una ley especial; pero la mayoría de las materias ya se resuelven en términos de asignación competencial en esta Ley de Autonomías. Ese es también un paso muy importante, porque tampoco establece procedimientos o condiciones, sino establece que cada autonomía tendrá, nuevamente, que definir en sus Estatutos.
En el tema competencial no ha habido mayores problemas, algunos que son muy naturales; como por ejemplo, establecer cuáles eran los alcances del municipio en relación al control del tránsito urbano, el registro de la propiedad que colisionaba con los intereses de la policía; por ahí ha habido un problema con el tema de salud porque los trabajadores de salud sentían que se estaba municipalizando el servicio, pero se ha podido clarificar adecuadamente porqué el servicio de salud no se lo puede analizar como un solo paquete, los servicios de salud se dividen en esos cuatro niveles. Pero, en definitiva, no han habido demasiados problemas con el tema competencial.
Críticas de algunas regiones decían que la Ley de Autonomías iba a cercenar algunas autonomías, luego las críticas se modificaron radicalmente diciendo que se les asignaban muchas competencias y no se les estaban asignando recursos económicos, en el tema competencial por lo menos, parece no haber polémica.
En el tema de los Estatutos autonómicos, yo creo que lo que le ha interesado a los departamentos del oriente es que el procedimiento de consolidación de estos, tanto de los departamentos de tierras bajas como en la región andina, refleje esa disparidad de tiempos con que ha operado el proceso en tierras en ambas regiones, y eso ha sido reflejado en la Ley Marco de Autonomías, porque en los departamentos de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando lo que tienen que hacer es adecuar sus estatutos a la Constitución, en la ley se establece que la instancia que tiene potestad para cumplir esta tarea es la Asamblea Departamental porque emerge del mandato popular y tiene la pluralidad en su composición como para desarrollar un verdadero pacto autonómico y tiene que hacerlo por dos tercios de votos de sus integrantes, luego sujetar el estatuto al control de constitucionalidad para finalmente entrar en vigencia.
En el caso de los departamentos de la región andina, en cambio, las asambleas departamentales aprobarán el proyecto de Estatuto Autonómico por dos tercios de votos de sus integrantes, luego lo sujetará al control de constitucionalidad y luego habrá un referéndum para que la ciudadanía los apruebe en definitiva, entonces hay dos procedimientos y dos tiempos distintos, porque también el proceso de autonomía departamental ha tenido esos ritmos distintos en su gestación.
Finalmente, en el tema económico se ha planteado la necesidad de un pacto fiscal por parte tanto de los municipios como de algunos departamentos que han insistido en la necesidad de este. Yo al respecto, quiero efectuar las siguientes aclaraciones: un pacto fiscal, primero supone una redefinición de todas las fuentes de ingresos fiscales tanto del nivel central del Estado como del conjunto de las autonomías y en este caso las únicas propuestas que se han planteado eran un pacto fiscal dirigido a redistribuir un tercio de los recursos asignados al nivel central del Estado por vía de la coparticipación tributaria para reasignarlos a los departamentos y esa era una propuesta muy sesgada, muy parcial porque no tocaba la integralidad de la estructura fiscal-financiera del país. El pacto fiscal debería tocar todas las fuentes, y no es un proceso fácil, implica muchas reflexiones técnicas y decisiones políticas.
Un primer elemento que hay que tener en cuenta es que la transferencia de recursos del nivel nacional al nivel sub-nacional en nuestro país ha operado progresivamente en los últimos quince años, primero a través de la coparticipación tributaria mediante la Ley de Participación Popular y después a través del IDH que ha asignado recursos y establecido nuevas fuentes de financiación sin haber acompañado esta asignación de recursos con una reasignación de responsabilidades. Si nosotros comparamos los ingresos que percibían los departamentos y municipios el año 2004, año que cobra mucha fuerza la demanda autonómica, con relación a la presente gestión del 2010, en proyección nos vamos a dar cuenta que las prefecturas el año 2004 recibían como transferencias del Tesoro un total de 1570 millones de bolivianos y los municipios 2110 millones de bolivianos. En la gestión 2010 las proyecciones señalan que las gobernaciones van a recibir 5657 millones de bolivianos y los municipios 7194 millones de bolivianos; indudablemente, que hay un crecimiento significativo entre lo que percibían y lo que percibirán en esta gestión.
Esta asignación de más recursos no ha estado acompañada con una asignación de más responsabilidades, así que los saldos de caja y banco en los departamentos y municipios son cuantitativamente significativos. En el caso de los departamentos, como saldos de caja y banco existen más de 2700 millones de bolivianos hasta noviembre del año 2009. En el caso de los municipios superan los 3000 millones de bolivianos.
Un segundo elemento; si la descentralización financiera en Bolivia se ha anticipado a la descentralización competencial, para establecer un pacto fiscal tenemos que, primero, establecer una adecuada correspondencia entre recursos y competencias, en este momento no tenemos todos los elementos necesarios para establecer esta correspondencia, ese es el sistema que técnicamente se denomina de costeo competencial y que forma parte del diseño técnico de cualquier proceso autonómico porque las autonomías no han definido en su estatutos qué competencias van a asumir de ese tope que les reconoce la Constitución, todavía tenemos que esperar que cada autonomía defina las competencias que va a asumir y luego establecer una correspondencia entre los recursos que dispone y las competencias que va a asumir.
En la Ley de Autonomías, formulamos y desarrollamos el principio de unidad, que se lo entiende como la imposibilidad de dividir el territorio, la soberanía y además como la aplicación uniforme de las políticas del Estado en todo el territorio. Ningún sujeto autonómico puede arrogarse soberanía, no puede hacerlo en sus decisiones ni acciones, las potestades que está recibiendo para la toma de decisiones son las que se le transfiere desde el centro.
¿Cuál es el desafío para las autonomías luego de la aprobación de la ley marco de autonomías?
CR.- El principal desafío yo diría que es precisamente empezar a operativizar una ruta que nos haga comprender que la implementación de las autonomías en ningún caso supone la creación de una suerte de mini-republiquetas que se desarrollan de manera compartimentalizadas, que atomizan el funcionamiento Estatal; para eso un desafío inmediato es el de la planificación estratégica, es decir, que el plan nacional y los planes sub-nacionales formen un plan general que permita articular el funcionamiento del nivel nacional con el de las autonomías.
Otro desafío inmediato es lograr los pactos autonómicos en cada departamento, yo le denomino pactos autonómicos a los estatutos. Los estatutos no solamente son normas que van a definir la estructura de funcionamiento de los gobiernos autonómicos sino que en realidad van a definir las políticas de desarrollo que esos gobiernos autonómicos van a implementar en su jurisdicción, es decir, los estatutos autonómicos deberían ordenar el diseño y funcionamiento autonómico, como de alguna manera está tratando de ordenar el funcionamiento de Estado con la desagregación competencial de la Ley Marco.
Ahora necesitamos ordenar el funcionamiento de cada autonomía en función de un plan estratégico de desarrollo, desde ese plan estratégico de desarrollo se va a permitir priorizar determinadas políticas a cada autonomía, expresadas en sus Estatutos y que derivan de sus competencias exclusivas, luego el desarrollo legislativo autonómico ya simplemente va a aterrizar esas políticas generales definidas y va a ordenar la definición de políticas públicas en cada autonomía.
El otro desafío es el de construcción de institucionalidad, esto requiere institucionalidad muy fuerte, muy sólida, muy transparente y muy leal, necesitamos un funcionamiento, un diseño institucional leal, necesitamos lealtad entre las autonomías y el Estado nacional, necesitamos lealtad del Estado nacional con respecto a las autonomías y necesitamos lealtad en el funcionamiento de las instituciones de las autonomías entre sí; y eso supone diseños institucionales que van a obedecer a las particularidades de cada región y cada pueblo, pero que nunca deben perder de vista que en esos diseños deben haber estructuras que faciliten la coordinación y compactación de Estado. Es un desafío para los siguientes tres meses, tener un diseño institucional que sea lo suficientemente sostenible.
Carlos Romero, ministro de autonomías, relata las conclusiones del trabajo desarrollado en búsqueda de consensos con las diferentes regiones de Bolivia sobre la base del tema autonómico además de las implicaciones y desafíos de esta norma.
¿Qué implica la aprobación de la Ley Marco de Autonomías?
Carlos Romero (CR).- La aprobación de la ley de autonomías constituye un paso fundamental en la implementación de las autonomías en el país, dado que por un lado va a permitir marcar una ruta muy clara para la construcción de las autonomías indígenas y la autonomía regional. Por otro lado, también va a establecer una adecuada asignación de responsabilidades tanto a nivel central del Estado como a las autonomías en cuanto a la asignación de las competencias exclusivas nacionales, concurrentes y compartidas; también la Ley de Autonomías implica que se establecen un conjunto de mecanismos de coordinación en términos políticos, técnicos, programáticos, financieros y sectoriales, para facilitar una mejor compactación en el funcionamiento del Estado de tal manera que el nivel central y las autonomías funcionen de manera complementaria y solidaria, y que las nuevas relaciones entre el centro y la periferia operen en función de alianzas estratégicas basadas en iniciativas programáticas en iniciativas estratégicas de desarrollo.
La Ley de Autonomías marca una ruta y define los criterios para la construcción progresiva de un pacto fiscal, de tal manera que, en determinado momento se establezca una corresponsabilidad adecuada o una correspondencia entre las responsabilidades atribuidas a los distintos niveles de gobierno con relación a los recursos asignados.
¿De qué manera se ha trabajado para consensuar los temas que se han presentado como los más delicados, es decir régimen competencial; económico y estatutos autonómicos?
CR.- Sobre el tema competencial habían inicialmente algunas suspicacias tanto de parte de algunos departamentos, como de las autonomías indígenas con relación a la asignación de las competencias exclusivas, que normalmente en cualquier proceso de descentralización están sujetas a un procedimiento técnico de acreditación competencial que consiste en una previa evaluación de las capacidades institucionales y una asignación de responsabilidades que sea correspondiente a esas capacidades preestablecidas.
Pero bueno, el procedimiento podía ser discrecional o restrictivo por parte del nivel central del estado y en ese sentido lo que hemos hecho es aplicar la gradualidad, no a la asignación de competencias, sino a la asunción de las competencias; es decir la gradualidad no la regula el nivel central del Estado, sino más bien la regulan las propias autonomías en sus respectivos estatutos autonómicos.
La CPE establece un catálogo de competencias exclusivas para las autonomías departamentales, municipales e indígenas y son las propias autonomías que en sus estatutos o cartas orgánicas van a definir cuáles de estas competencias asumen desde un primer momento; habrán autonomías que por deficiencias institucionales no pueden asumir todas las competencias reconocidas en la Constitución, en ese caso el nivel central del Estado aplicando el principio de subsidiariedad va a definir por delegación que otra autonomía asuma la prestación de ese servicio o la asumirá finalmente como Estado Central para esos casos en que no hay la posibilidad de que asuma la plenitud de sus competencias. En los hechos, no estamos estableciendo ninguna condición, ningún requisito, ningún procedimiento previo para la transferencia de las competencias exclusivas, las pueden asumir directamente y lo definen en cada estatuto autonómico.
Con relación a las competencias exclusivas nacionales, lo que se ha hecho en esta Ley de Autonomías es dar un paso agigantado en el sentido de que son competencias que se refieren a determinados sectores tales como desarrollo rural, vivienda, transporte, obras públicas, hábitat, medio ambiente, educación, salud, en fin. La mayoría de estas competencias nacionales han sido establecidas en sus diferentes componentes y asignadas en forma de responsabilidades tanto a nivel central del Estado, como en las autonomías departamentales, municipales e indígenas.
Podíamos haber esperado que cada ley sectorial resuelva esta asignación competencial, o sea que sea la Ley del Servicio de Salud la que se encargue de descomponer los diferentes componentes del servicio y asignarlos a las diferentes entidades, pero hemos acelerado el proceso estableciendo esa asignación en esta Ley Marco de Autonomías. Han quedado algunas pendientes, por su complejidad, como el tema de educación, seguridad ciudadana, o en el caso de las relaciones internacionales, que ha sido derivada a una ley especial; pero la mayoría de las materias ya se resuelven en términos de asignación competencial en esta Ley de Autonomías. Ese es también un paso muy importante, porque tampoco establece procedimientos o condiciones, sino establece que cada autonomía tendrá, nuevamente, que definir en sus Estatutos.
En el tema competencial no ha habido mayores problemas, algunos que son muy naturales; como por ejemplo, establecer cuáles eran los alcances del municipio en relación al control del tránsito urbano, el registro de la propiedad que colisionaba con los intereses de la policía; por ahí ha habido un problema con el tema de salud porque los trabajadores de salud sentían que se estaba municipalizando el servicio, pero se ha podido clarificar adecuadamente porqué el servicio de salud no se lo puede analizar como un solo paquete, los servicios de salud se dividen en esos cuatro niveles. Pero, en definitiva, no han habido demasiados problemas con el tema competencial.
Críticas de algunas regiones decían que la Ley de Autonomías iba a cercenar algunas autonomías, luego las críticas se modificaron radicalmente diciendo que se les asignaban muchas competencias y no se les estaban asignando recursos económicos, en el tema competencial por lo menos, parece no haber polémica.
En el tema de los Estatutos autonómicos, yo creo que lo que le ha interesado a los departamentos del oriente es que el procedimiento de consolidación de estos, tanto de los departamentos de tierras bajas como en la región andina, refleje esa disparidad de tiempos con que ha operado el proceso en tierras en ambas regiones, y eso ha sido reflejado en la Ley Marco de Autonomías, porque en los departamentos de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando lo que tienen que hacer es adecuar sus estatutos a la Constitución, en la ley se establece que la instancia que tiene potestad para cumplir esta tarea es la Asamblea Departamental porque emerge del mandato popular y tiene la pluralidad en su composición como para desarrollar un verdadero pacto autonómico y tiene que hacerlo por dos tercios de votos de sus integrantes, luego sujetar el estatuto al control de constitucionalidad para finalmente entrar en vigencia.
En el caso de los departamentos de la región andina, en cambio, las asambleas departamentales aprobarán el proyecto de Estatuto Autonómico por dos tercios de votos de sus integrantes, luego lo sujetará al control de constitucionalidad y luego habrá un referéndum para que la ciudadanía los apruebe en definitiva, entonces hay dos procedimientos y dos tiempos distintos, porque también el proceso de autonomía departamental ha tenido esos ritmos distintos en su gestación.
Finalmente, en el tema económico se ha planteado la necesidad de un pacto fiscal por parte tanto de los municipios como de algunos departamentos que han insistido en la necesidad de este. Yo al respecto, quiero efectuar las siguientes aclaraciones: un pacto fiscal, primero supone una redefinición de todas las fuentes de ingresos fiscales tanto del nivel central del Estado como del conjunto de las autonomías y en este caso las únicas propuestas que se han planteado eran un pacto fiscal dirigido a redistribuir un tercio de los recursos asignados al nivel central del Estado por vía de la coparticipación tributaria para reasignarlos a los departamentos y esa era una propuesta muy sesgada, muy parcial porque no tocaba la integralidad de la estructura fiscal-financiera del país. El pacto fiscal debería tocar todas las fuentes, y no es un proceso fácil, implica muchas reflexiones técnicas y decisiones políticas.
Un primer elemento que hay que tener en cuenta es que la transferencia de recursos del nivel nacional al nivel sub-nacional en nuestro país ha operado progresivamente en los últimos quince años, primero a través de la coparticipación tributaria mediante la Ley de Participación Popular y después a través del IDH que ha asignado recursos y establecido nuevas fuentes de financiación sin haber acompañado esta asignación de recursos con una reasignación de responsabilidades. Si nosotros comparamos los ingresos que percibían los departamentos y municipios el año 2004, año que cobra mucha fuerza la demanda autonómica, con relación a la presente gestión del 2010, en proyección nos vamos a dar cuenta que las prefecturas el año 2004 recibían como transferencias del Tesoro un total de 1570 millones de bolivianos y los municipios 2110 millones de bolivianos. En la gestión 2010 las proyecciones señalan que las gobernaciones van a recibir 5657 millones de bolivianos y los municipios 7194 millones de bolivianos; indudablemente, que hay un crecimiento significativo entre lo que percibían y lo que percibirán en esta gestión.
Esta asignación de más recursos no ha estado acompañada con una asignación de más responsabilidades, así que los saldos de caja y banco en los departamentos y municipios son cuantitativamente significativos. En el caso de los departamentos, como saldos de caja y banco existen más de 2700 millones de bolivianos hasta noviembre del año 2009. En el caso de los municipios superan los 3000 millones de bolivianos.
Un segundo elemento; si la descentralización financiera en Bolivia se ha anticipado a la descentralización competencial, para establecer un pacto fiscal tenemos que, primero, establecer una adecuada correspondencia entre recursos y competencias, en este momento no tenemos todos los elementos necesarios para establecer esta correspondencia, ese es el sistema que técnicamente se denomina de costeo competencial y que forma parte del diseño técnico de cualquier proceso autonómico porque las autonomías no han definido en su estatutos qué competencias van a asumir de ese tope que les reconoce la Constitución, todavía tenemos que esperar que cada autonomía defina las competencias que va a asumir y luego establecer una correspondencia entre los recursos que dispone y las competencias que va a asumir.
En la Ley de Autonomías, formulamos y desarrollamos el principio de unidad, que se lo entiende como la imposibilidad de dividir el territorio, la soberanía y además como la aplicación uniforme de las políticas del Estado en todo el territorio. Ningún sujeto autonómico puede arrogarse soberanía, no puede hacerlo en sus decisiones ni acciones, las potestades que está recibiendo para la toma de decisiones son las que se le transfiere desde el centro.
¿Cuál es el desafío para las autonomías luego de la aprobación de la ley marco de autonomías?
CR.- El principal desafío yo diría que es precisamente empezar a operativizar una ruta que nos haga comprender que la implementación de las autonomías en ningún caso supone la creación de una suerte de mini-republiquetas que se desarrollan de manera compartimentalizadas, que atomizan el funcionamiento Estatal; para eso un desafío inmediato es el de la planificación estratégica, es decir, que el plan nacional y los planes sub-nacionales formen un plan general que permita articular el funcionamiento del nivel nacional con el de las autonomías.
Otro desafío inmediato es lograr los pactos autonómicos en cada departamento, yo le denomino pactos autonómicos a los estatutos. Los estatutos no solamente son normas que van a definir la estructura de funcionamiento de los gobiernos autonómicos sino que en realidad van a definir las políticas de desarrollo que esos gobiernos autonómicos van a implementar en su jurisdicción, es decir, los estatutos autonómicos deberían ordenar el diseño y funcionamiento autonómico, como de alguna manera está tratando de ordenar el funcionamiento de Estado con la desagregación competencial de la Ley Marco.
Ahora necesitamos ordenar el funcionamiento de cada autonomía en función de un plan estratégico de desarrollo, desde ese plan estratégico de desarrollo se va a permitir priorizar determinadas políticas a cada autonomía, expresadas en sus Estatutos y que derivan de sus competencias exclusivas, luego el desarrollo legislativo autonómico ya simplemente va a aterrizar esas políticas generales definidas y va a ordenar la definición de políticas públicas en cada autonomía.
El otro desafío es el de construcción de institucionalidad, esto requiere institucionalidad muy fuerte, muy sólida, muy transparente y muy leal, necesitamos un funcionamiento, un diseño institucional leal, necesitamos lealtad entre las autonomías y el Estado nacional, necesitamos lealtad del Estado nacional con respecto a las autonomías y necesitamos lealtad en el funcionamiento de las instituciones de las autonomías entre sí; y eso supone diseños institucionales que van a obedecer a las particularidades de cada región y cada pueblo, pero que nunca deben perder de vista que en esos diseños deben haber estructuras que faciliten la coordinación y compactación de Estado. Es un desafío para los siguientes tres meses, tener un diseño institucional que sea lo suficientemente sostenible.
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